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    全国土地收入去年6.5万亿 钱都花哪了

    刘展超

    [2018年国有土地使用权出让收入65095.85亿元增长25%国有土地使用权出让收入相关支出69941.04亿元增长34.2%]

    2018年全国土地出让收入65095.85亿元创下历史新高自2011年至今的八年间全国土地出让收入总计超过33万亿元年均超过4万亿元

    自上世纪90年代分税制改革后地方财政收入的相对不足导致地方政府转向土地经营以此弥补城市建设的支出土地出让金收入基本划归地方政府?#23548;?#36807;程中逐渐演变成地方的第二财政也被外界俗称为土地财政

    如此高额的土地收入地方是如何管理和使用的钱都花在了哪些地方相关信息是否应该及时向外界公开

    近三年的土地出让收支详情未公开

    从历史来看我国对土地出让收支的管理也经历过一番变革

    自1995年至2007年之前土地出让收入先纳入预算外专户管理再将扣除征地补偿和拆迁费用及土地开发支出等成本性支出后的余额缴入地方国库纳入地方政府性基金预算管理

    简单理解就是卖地的收入先扣除成本再将剩下的纯收益进入国库

    这种做法的好处在于好算账便于计算土地出让收益但弊端在于对土地出让金收支缺乏必要的财政监督资金管理缺乏?#35813;?#24230;容易滋生浪费和腐败问题

    从2007年1月1日起各地土地出让收支全额纳入地方基金预算管理收入全部缴入地方国库支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排实行彻底的收支两条线

    在地方政府性基金预算之中土地出让收入和支出均是大头一般约占八到九成

    自2008年起包括土地出让收支情况的地方政府性基金预算开始写入财政部每年全国两会期间向全国人大提交的预算报告之中

    譬如2019年3月5日财政部向全国人大提交的关于2018年中央和地方预算执行情况与2019年中央和地方预算草案的报告显示2018年国有土地使用权出让收入65095.85亿元增长25%国有土地使用权出让收入相关支出69941.04亿元增长34.2%

    但需要注意的是这份报告中只有土地出让收支的总数并没?#20449;?#38706;支出的具体科目和金额

    而在数年之前财政预算报告中曾对土地出让收入的支出方向和额度有过较为详细的介绍

    比如财政部的关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告下称2011年预算执行报告显示2011年国有土地使用权出让收入33166.24亿元国有土地使用权出让收入安排的支出32931.99亿元

    上述32931.99亿元的支出方向主要是征地拆迁补偿等成本性支出23629.97亿元农业土地开发整理和农村基础设施建设以及补助农民等支出2351.06亿元用于保障性安居工程支出668.58亿元按城市房地产管理法规定用于城市建设支出5964.57亿元等

    不过自2011年预算执行报告?#20998;?#21518;财政部在向全国人大提交的预算报告中便只披露支出总额而不再详细透露国有土地使用权出让收入的支出情况

    这一情况至今已经?#26377;?#20102;七年

    虽然预算报告中不再披露土地出让收入支出详情但财政部过去数年间也曾几次发布全国土地出让收支情况?#20445;?#20197;此来对外介绍土地出让的收入以及支出概况

    比如2010年和2011年财政部两次发布全国土地出让收入管理及使用情况?#20445;?#20998;别介绍上年情况此后财政部?#33268;?#32493;发布过2012年全国土地出让收支情况2014年全国土地出让收支情况2015年全国土地出让收支情况

    稍感遗憾的是截至目前相关部门未曾对外披露过2016年~2018年这三年的土地出让收支详情这也给我国的土地出让收支研究工作带来了一些困扰

    这些钱应该花在哪里

    外界之所以关注土地出让收入的使用情况主因是近年来土地出让收入日益增长总额甚是庞大土地出让收入如实入账是保护财政收入不流失而详尽记录支出去向则为防范资金浪费和腐败

    如?#20843;?#36848;2018年全国土地出让收入65095.85亿元同比增长25%总额创下历史新高

    自2011年至2017年全国土地出让收入分别为33166亿元28422亿元41250亿元42940亿元32547亿元37457亿元和52059亿元

    同样是财政部数据2018年地方一般公共预算本级收入97905亿元简单计算2018年土地出让收入约为同期地方一般公共预算的66.48%而2017年的比例为56.9%

    水涨船高的土地出让收入对追求经济发展的地方而言其重要性?#19978;?#32780;知

    这些钱应该花在什么地方?#31185;?#23454;早有规定

    按照国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知土地出让收入使用范围主要包括一征地和拆迁补偿支出二土地开发支出三支农支出四城市建设支出五其他支出

    概括起来土地出让支出可区分为成本性支出和非成本性支出即土地出让收益安排的支出两大部分近年来随着征地拆迁等费用的增加成本性支出占比逐渐上升

    换言之从数字上来看地方政府在土地出让过程中似乎并未赚到纯收益

    比如2015年全国土地出让支出33727.78亿元其中用于征地拆迁补偿补助被征地农民土地出让前期开发等成本性支出26844.59亿元占支出总额79.6%用于城市建设农业农村保障性安居工程等非成本性支出6883.19亿元占支出总额20.4%

    更具体地来看在成本性支出中用于征地拆迁补偿和补助被征地农民支出17935.82亿元占66.8%在非成本性支出中用于农业农村支出2528.17亿元占36.7%用于城市建设支出3531.53亿元占51.3%

    不过这只是全国汇总的情况具体到一个城市而言上述信息极难从公开渠道获悉

    这种不?#35813;?#30340;做法难免引起外界的疑虑而且近年来部分地方政府对在土地出让支出管理方面也时常出现不规范的做法

    2014年全国土地出让收支情况?#20998;?#20986;有些地方政府不按规定及时足额支付被征地农民拆迁补偿把资金用于修建楼堂馆所购买公务用车发放补贴将近等有的地方土地出让支出预算编制比较粗放在预算执行中随意追加支出等

    2015年6月底国?#30097;?#35745;署发布了一份审计报告其中涉及全国土地出让收支审计国?#30097;?#35745;署共审计了29个省本级200个市本级和709个县2008年~2013年这些地区批准建设用地207.57万公顷取得土地出让收入13.34万亿元支出12.93万亿元

    审计发现在土地出让收支方面主要是土地出让收入少征3664.23亿元通过收入空转等方式虚增1467.78亿元支出中违规用于弥补行政经费对外出借修建楼堂馆所等7807.46亿元征地拆迁中一些地方和单位少支付补偿款17.41亿元编造虚假资料等套取或骗取补偿款10.57亿元此外一些地方土地出让收支核算不规范有8358.75亿元?#22303;?#22312;财政专户或直接坐支有的地方为支持经济发展减免或返还土地出让收入7218.11亿元

    如此庞大的土地出让收入一方面是政府还需对其收支进一步规范另一方面相关部门也应对公众披露其使用方面的更多信息和数据以舒缓外界疑虑

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